La nouvelle administration et le nouveau Congrès commenceront le défi d’évaluer et d’élaborer une politique américaine envers la Corée du Nord, Cuba, l’Iran et l’Irak dans un climat radicalement différent de celui auquel leurs prédécesseurs exécutif et législatif ont dû faire face il y a quatre ans. En 1996, la politique des États-Unis à l’égard de ces États était définie par la notion qu’ils étaient des pays voyous, voués à contester les normes de conduite internationalement acceptées et incapables de s’engager de manière constructive avec le monde extérieur. Jugés pour soutenir le terrorisme, poursuivre les armes de destruction massive, persécuter leurs propres populations et calomnier les États-Unis, ils étaient considérés comme l’une des plus grandes menaces pour la sécurité nationale des États-Unis.
Sur la base de cette évaluation, formulée pour la première fois par le conseiller à la sécurité nationale de l’époque, Anthony Lake, en 19941, les prescriptions politiques pour ces États étaient simples: les sanctions économiques couplées à d’autres politiques punitives étaient les seules options sensées pour traiter avec les pays que les décideurs avaient présentés au public comme incapable de réadaptation.

Des sanctions limitées – telles que celles contre l’Iran – sont devenues des sanctions globales. Cuba, la Libye et l’Iran, autrefois soumis à des sanctions unilatérales américaines, sont devenus la cible de sanctions secondaires inspirées par le Congrès, imposant des sanctions aux entreprises étrangères qui cherchent à y investir. Les États-Unis ont durci leur politique en Irak en déclarant que les sanctions multilatérales persisteraient – et que l’Irak continuerait de se déchaîner sous les bombardements – jusqu’à ce que Saddam soit retiré du pouvoir. La politique américaine envers la Corée du Nord a été le seul cas à échapper à cette tendance alors que les États-Unis s’éloignaient du bord de la confrontation avec Pyongyang pour s’engager avec elle.
Comme le révèle l’importance de la défense antimissile dans les discussions de politique étrangère d’aujourd’hui, ce groupe disparate de pays est toujours perçu comme une menace imminente pour les intérêts et la sécurité des États-Unis. De nombreux acteurs américains croient que les menaces posées par ces pays sont si importantes qu’elles justifient de dépenser des milliards de dollars et de risquer d’aggraver les relations américaines avec la Russie, la Chine et même l’Europe afin de construire un système de défense antimissile pour les contrer. Néanmoins, il n’existe plus d’accord général sur les types de stratégies à adopter à l’encontre de ces pays. Contrairement à la certitude morale et à la clarté relative des politiques d’il y a quelques années à peine, la nouvelle administration et le Congrès entreront dans un climat de politique étrangère plus ambivalent au sujet des stratégies et des politiques de punition dominées par les sanctions menées par le passé.
Cet environnement modifié reflète plusieurs réalités, la plus importante étant que ces stratégies ont produit de maigres résultats. Dans chaque cas, les politiques punitives américaines n’ont pas réussi à changer de régime: Fidel Castro, Mouammar Kadhafi et Saddam semblent en sécurité dans leurs positions de pouvoir. Ces stratégies ont également peu réussi à atteindre des objectifs moins ambitieux, comme contraindre les régimes à changer les comportements offensants aux États-Unis.
Même lorsque les développements ont été favorables aux États-Unis, comme la démocratisation croissante en Iran, il est très difficile de soutenir que ces tendances sont le produit de la coercition économique américaine. Au contraire, dans la plupart des cas, les sanctions unilatérales n’ont pas pu traduire la pression économique en changement politique. Pour aggraver les choses, ce piètre bilan a souvent été atteint à des coûts élevés, que ce soit en termes de vies humaines perdues, de tensions diplomatiques concernant des approches américaines punitives ou d’opportunités commerciales perdues pour les entreprises américaines fermées aux marchés étrangers.
Dans la recherche d’approches plus adaptées, l’engagement – ou l’utilisation d’incitations plutôt que de sanctions pour effectuer des changements de comportement – a attiré l’attention des décideurs et des analystes. Les incitations américaines sont non seulement de plus en plus puissantes dans un monde sans rivalité avec les superpuissances, mais leur utilisation, contrairement à celle des sanctions, est également compatible avec la nature changeante des menaces mondiales. Étant donné que de nombreux défis actuels à la sécurité mondiale – tels que le terrorisme et les stupéfiants – sont nourris dans les pays faibles, il est logique de poursuivre une approche qui cherche à minimiser l’échec de l’État, plutôt que de l’aggraver comme le font les sanctions. Les stratégies qui cherchent à impliquer les pays avec lesquels les États-Unis sont en désaccord sont également plus conformes aux approches adoptées par les alliés américains à l’étranger. Pour cette raison, ils auraient plus de chances d’obtenir un soutien international et seraient donc plus susceptibles de réussir.
Enfin, la plus grande volonté de repenser les approches passées et d’envisager l’engagement résulte de la promesse que l’engagement a déjà manifestée dans le cas difficile de la Corée du Nord. Dans ce cas, les décideurs politiques ne se sont tournés vers l’engagement en dernier recours que lorsque d’autres options semblaient certainement échouer. Le recours à la force militaire pour détruire des installations nucléaires cachées a été jugé trop risqué et incertain de succès. Les perspectives d’atteindre les objectifs de non-prolifération par le biais de sanctions multilatérales étaient sombres lorsque la Chine a laissé entendre qu’elle n’avait pas l’intention d’appliquer de telles mesures, même si elle était disposée à s’abstenir de mettre son veto à leur imposition au Conseil de sécurité des Nations Unies. Dans ces circonstances désastreuses, les décideurs politiques se sont tournés vers des incitations économiques et diplomatiques et ont élaboré une stratégie qui a depuis ouvert la voie à la dénucléarisation de la péninsule coréenne et a contribué à catalyser une ouverture plus large du Nord au monde extérieur.

En réévaluant les anciennes stratégies vers des régimes récalcitrants et en élaborant de nouvelles approches, la nouvelle administration et le Congrès ne partent pas de la case départ. Au cours de l’année écoulée, l’administration Clinton a pris des mesures importantes qui, si elles ne définissent pas les contours d’une nouvelle approche, ont levé certains des obstacles à sa formulation. Une initiative notable, prise en juin 2000, a été d’abandonner la politique d’étiquetage de ces pays voyous. » Bien que le concept d’État voyou ait aidé à justifier les politiques punitives des États-Unis et a facilité la vente de telles stratégies à la maison, il a entravé une politique efficace envers cette catégorie de pays de plusieurs manières. En regroupant ces pays, la classification des voyous a encouragé une politique unique, alors qu’en fait les politiques, les capacités et les ambitions nationales très différentes de chaque pays exigeaient des approches différenciées. Dans le même temps, qualifier les pays – plutôt que leurs comportements – d’erreurs suggère que certains pays sont au-delà de la réhabilitation, supprimant ainsi toute incitation qu’un régime pourrait avoir à améliorer sa conduite dans l’espoir de sortir de la catégorie des voyous.
En outre, la rhétorique voyous a contrarié les pays européens et asiatiques qui la considéraient comme un produit de l’orgueil américain et comme une indication d’une préférence pour les approches punitives. Enfin, le concept escroc imposait des politiques de punition; toute approche visant à incorporer des incitations ou un engagement limité était incompatible avec le paradigme des voyous. Compte tenu de ces multiples failles dans le concept voyou, sa retraite est la bienvenue. L’adoption de la terminologie des états de préoccupation beaucoup moins caustiques », bien que toujours sujette à la critique de la classification des pays et non de la conduite, ouvre la porte à des politiques plus efficaces à l’égard de pays comme la Corée du Nord, Cuba, l’Iran et l’Irak. Le changement de rhétorique permet non seulement de mieux formuler les nouvelles stratégies en fonction des circonstances du pays en question, mais également d’incorporer des éléments d’engagement le cas échéant. Néanmoins, la mesure dans laquelle cette possibilité se réalise dépend des inclinations et des tendances des nouveaux occupants des deux extrémités de Pennsylvania Avenue.
Lobbying pour l’engagement à la maison
D’autres obstacles à des politiques plus efficaces ne sont pas aussi facilement surmontés que le retrait d’une expression ancienne et maladroite. Dans le passé et aujourd’hui, le président et d’autres personnes intéressées à engager des régimes difficiles ont été entravées par le manque de soutien à ces mesures parmi les circonscriptions nationales américaines, en particulier au Congrès. Par exemple, le président Richard Nixon et son secrétaire d’État, Henry Kissinger, ont été contraints de poursuivre la détente avec l’Union soviétique par un Congrès peu impressionné par leur stratégie complexe de relier les incitations politiques, économiques et diplomatiques au comportement soviétique dans le monde en développement et au la table de négociation sur la maîtrise des armements. L’action du Congrès liant le statut commercial de la nation la plus favorisée pour l’Union soviétique à la question de l’immigration juive a empêché Nixon et Kissinger de fournir les incitations qu’ils avaient promises à Moscou, sapant la politique de détente globale.
De même, les efforts beaucoup plus récents de l’administration Clinton pour engager la Corée du Nord sur son programme nucléaire ont été constamment menacés par la réticence du Congrès à fournir des fonds adéquats pour la mise en œuvre d’un accord conclu entre les deux pays en 1994. Comme le montrent ces exemples, le visage de le nouveau Congrès est important pour déterminer si des approches plus axées sur l’engagement envers Cuba, l’Iran et d’autres seront élaborées et si elles réussiront. La nouvelle administration aura besoin de l’approbation du Congrès pour obtenir les ressources nécessaires à la mise en œuvre de toute stratégie d’engagement, en particulier lorsque les incitations offertes demandent des dollars pour leur réalisation. Le besoin de coopération du Congrès est particulièrement aigu si l’on veut rechercher un engagement avec Cuba, l’Iran ou la Libye.
Actuellement, les relations des États-Unis avec les trois pays sont limitées non seulement par les décrets présidentiels, mais également par diverses couches de sanctions économiques imposées par le Congrès. Dans ces cas, le chemin vers des relations moins hostiles ne peut être ouvert sans le soutien actif du Congrès.
Il est tentant d’affirmer que la rupture partisane du nouveau Congrès est le facteur le plus important qui façonne son attitude envers l’engagement. Pourtant, les majorités minces à la Chambre des représentants et au Sénat sont peut-être plus importantes. Ces réalités, peut-être encore plus que le parti qui contrôle le Congrès, ont des répercussions sur la conduite de la politique étrangère des États-Unis dans son ensemble et la gestion des relations avec les pays difficiles par implication. Dans ces circonstances, le Congrès est moins susceptible de prendre l’initiative sur des questions sensibles de politique étrangère, préférant plutôt réagir aux crises à mesure qu’elles surviennent. Un régime récalcitrant qui reste silencieux peut s’attendre à être ignoré. L’attention qu’il reçoit du Congrès est plus susceptible d’être en réponse à des provocations et donc négative. En outre, lorsque le Congrès aborde des questions délicates de politique étrangère, les deux parties devront travailler ensemble pour faire plus de bien que de mal. Essentiellement, l’équilibre partisan étroit du nouveau Congrès est un vote pour le statu quo envers ces pays préoccupants: le maintien de politiques punitives, avec un certain assouplissement en marge pour permettre des contacts commerciaux limités.
Néanmoins, les attitudes du Congrès à l’égard des sanctions, l’utilité de l’engagement ou même les relations des États-Unis avec certains de ces pays sont façonnées par des facteurs importants au-delà de l’affiliation partisane. Comme le montrent les partenariats surprenants noués entre les législateurs concernant les relations commerciales normales permanentes (PNTR) pour la Chine, les divisions partisanes peuvent être surmontées par les passions entourant les questions des droits de l’homme, de la prolifération des armes et du pouvoir et des opportunités économiques des États-Unis. Beaucoup de ces problèmes sont au cœur des relations des États-Unis avec la Corée du Nord, Cuba, l’Iran et l’Irak. De même, un large soutien au Sénat et à la Chambre pour lever certains éléments de l’embargo cubain, ainsi que pour assouplir les restrictions sur la vente de nourriture et de médicaments à toutes les nations, indique également un large accord bipartisan dans certains domaines liés à ces des pays.
Il serait inexact de prétendre que le Congrès a renoncé à chercher des sanctions même lorsque leurs chances de succès sont minces, ou d’affirmer qu’il existe un large consensus au Congrès sur l’efficacité des sanctions ou les procédures par lesquelles elles devraient être imposées. Plusieurs développements justifient toutefois l’optimisme lors de l’évaluation des perspectives d’adoption d’approches davantage axées sur l’engagement au sein du nouveau Congrès. L’adoption du PNTR pour la Chine, le mouvement en faveur d’un plus grand contact avec Cuba et d’autres votes similaires suggèrent que le Congrès dans son ensemble devient de plus en plus favorable au commerce, à l’engagement économique et généralement moins intéressé à entraver le commerce avec des considérations politiques. Bien qu’il ne s’agisse pas d’une condition préalable à l’engagement avec ces états de préoccupation », cette prédisposition faciliterait les choses. De plus, l’importance des groupes commerciaux et agricoles mettant en évidence les coûts des sanctions pour les intérêts commerciaux américains a gagné la sympathie de nombreux représentants et a été l’épine dorsale d’un soutien constant à la réforme des sanctions proposée par le sénateur Richard Lugar (R-Ind.) Et d’autres . Enfin, les préoccupations humanitaires, ainsi que les tensions diplomatiques provoquées par des sanctions secondaires, ont diminué l’enthousiasme du Congrès pour l’utilisation effrénée de la contrainte économique pour poursuivre des objectifs de politique étrangère.
Cette atmosphère de congrès suggère que l’engagement du nouveau président à réévaluer les politiques de punition américaines passées sera décisif pour façonner la politique américaine envers la Corée du Nord, Cuba, l’Iran et l’Irak. Si le président maintient une préférence pour l’utilisation quasi-exclusive des outils punitifs malgré leur piètre bilan dans le traitement de ces pays, minces majorités au Congrès? et la réalité que les sanctions sont le principal véhicule de la participation du Congrès à la politique étrangère? renforcera le statu quo. Si le nouveau président est déterminé à explorer de nouvelles approches qui offrent au moins la possibilité d’atteindre les mêmes objectifs qui ont échappé aux stratégies punitives, cependant, les récents changements survenus à Capitol Hill en faveur de l’engagement lui offrent une réelle opportunité de revoir une composante critique de la politique étrangère américaine.
Deux à Tango
Si les perspectives d’engager la Corée du Nord, Cuba, l’Iran et l’Irak ne dépendaient que des tendances générales au Congrès et de la direction de l’exécutif, nous pourrions prévoir une tendance au renforcement de l’engagement avec une certaine confiance. Pourtant, ces facteurs intérieurs américains ne représentent que la moitié de l’équation. Après tout, le concept d’engagement est inhérent à un certain niveau de coopération entre les pays et, le plus souvent, à une certaine collaboration entre les gouvernements.
La réalité inconfortable est que, quelle que soit la qualité des intentions des États-Unis ou le sérieux avec lequel les États-Unis peuvent être engagés dans un processus d’amélioration des relations, le pays ou le régime en question est également un arbitre clé du succès. Non seulement il peut décider unilatéralement de renoncer à un engagement avec les États-Unis, mais son comportement peut également rendre de nouveaux progrès intenables pour les politiciens américains.
Par conséquent, les circonstances différentes de chaque pays sont essentielles pour déterminer si un engagement avec les États-Unis est réalisable. Un anti-occidental ou anti-américain. l’atmosphère d’un pays peut compromettre la capacité d’un régime à engager les États-Unis. Est-il également plausible qu’un dirigeant puisse bénéficier du soutien interne? ou le contrôle complet qui rend un régime invulnérable à l’opinion populaire? d’engager les États-Unis, mais pas l’envie de le faire. Par exemple, Castro a le soutien interne et le pouvoir politique nécessaires pour apaiser les tensions avec les États-Unis, mais il n’a manifestement pas le désir de poursuivre dans cette voie. Dans d’autres cas, le pouvoir politique peut être diffusé au sein d’une société aux points de vue multiples, restreignant la capacité d’un leader à éloigner son pays du statu quo dans ses relations avec les États-Unis. Cela a été le cas en Iran, où les luttes de pouvoir internes entre les factions politiques nationales ont limité la capacité du président Mohammad Khatemi à répondre aux gestes limités des États-Unis pour progresser vers une relation plus constructive.
Ces facteurs, conjugués aux réalités politiques nationales propres aux États-Unis, suggèrent des perspectives très différentes d’engagement avec chaque pays en question. Alors que l’intransigeance de Saddam empêche virtuellement l’engagement des États-Unis avec l’Irak dans un avenir prévisible, les efforts des États-Unis pour engager la Corée du Nord devraient perdurer tant que Pyongyang continuera son ouverture progressive et ne violera pas les accords existants. En revanche, ce qui se passera avec les trois cas de Cuba, de l’Iran et de la Libye est plus difficile à prévoir. Prenons la Libye, par exemple. Les attitudes des États-Unis envers le pays d’Afrique du Nord ont progressivement changé depuis les années 1980, lorsque le président Ronald Reagan a non seulement imposé des sanctions américaines complètes contre la Libye, mais a également dirigé des frappes militaires contre elle. Comme le suggère le récent commentaire du sous-secrétaire d’État adjoint Ronald Neumann selon lequel la Libye n’est pas l’Irak », les États-Unis se sont lentement éloignés de la demande d’un changement de régime à Tripoli comme condition préalable à l’amélioration des relations avec la Libye.
Ce changement, qui élimine un obstacle majeur à l’engagement, était en grande partie en réponse à l’évolution du comportement libyen. Plus important encore, le soutien libyen au terrorisme a décliné. Grâce à l’extradition des suspects de la Pan Am 103 et à d’autres actions, la Libye a également démontré une volonté apparente d’assumer au moins une partie des actes terroristes passés.
Pourtant, aussi positifs que soient ces développements, ils sont encore insuffisants pour justifier un plus grand engagement avec la Libye jusqu’à ce que le procès à Camp Zeist soit clos et que la coopération libyenne avec ses efforts soit jugée terminée. Si et quand cela se produit, les États-Unis devraient procéder avec prudence alors que Washington explore les intentions de Kadhafi et trace la voie vers de meilleures relations américano-libyennes. Ce faisant, la nouvelle administration doit garder à l’esprit que la probabilité que l’engagement porte ses fruits dépend non seulement des actions de Kadhafi, mais aussi de l’efficacité avec laquelle le président démontre au Congrès et au public qu’une nouvelle approche de la Libye est justifiée.
Contenir le confinement?
Évaluer les perspectives d’engagement avec des pays tels que la Libye, la Corée du Nord, Cuba, l’Iran et l’Irak n’est pas facile. Divers facteurs jouent un rôle important dans la détermination des politiques suivies par la nouvelle administration, notamment le soutien des circonscriptions nationales, la direction présidentielle et la volonté du pays de s’engager. De plus, chacun de ces éléments peut, presque unilatéralement, entraver les progrès ou même mettre fin à une stratégie d’engagement. Malgré cela, les perspectives globales d’implication de ces pays sont sans doute plus grandes qu’elles ne l’ont jamais été dans l’administration Clinton. Compte tenu de cette réalité et des opportunités offertes par une confluence de facteurs à la fois dans ces pays et sur la scène politique intérieure américaine, un nouveau président américain désireux de repenser la politique américaine envers ce groupe disparate de pays pourrait commencer son mandat en prenant un certain nombre d’étapes.
Le nouveau président pourrait augmenter les chances d’un engagement réussi dans les cas difficiles de Cuba, de l’Iran et de la Libye en proposant une feuille de route pour chaque pays. Cette carte offrirait un ordre du jour détaillé indiquant les étapes à suivre pour améliorer les relations entre les États-Unis et le pays en question, ainsi que les avantages qui en résulteront pour chaque partie. En suggérant au pays que l’engagement peut être un processus réciproque (sinon égal), une feuille de route rend l’engagement plus attrayant pour les régimes réticents à engager les États-Unis. L’existence d’un ordre du jour calibré est également une bonne politique intérieure américaine, car le Congrès est plus susceptible de soutenir un processus transparent qu’il peut évaluer par les repères externes définis sur la feuille de route.
Outre ces efforts spécifiques, la nouvelle administration pourrait renforcer la tendance générale à l’engagement de plusieurs manières. Pour commencer, parce que les sanctions et la capacité de les lever le cas échéant sont essentielles à l’engagement, le nouveau président devrait soutenir une certaine variation de la législation sur la réforme des sanctions qui a été diffusée au Congrès ces deux dernières années. Destiné à rendre le processus d’imposition de sanctions plus délibératif, le président devrait aider les membres du Congrès à formuler un projet sur lequel les deux branches du gouvernement peuvent s’entendre. En outre, la nouvelle administration doit s’engager à convaincre le Congrès et les Américains dans leur ensemble de l’importance de l’aide étrangère en général et de ses utilisations stratégiques en particulier. Bien que les incitations offertes dans les stratégies d’engagement nécessitent rarement d’énormes sommes d’aide étrangère, les efforts d’engagement qui nécessitent des ressources monétaires? comme les récents avec la Corée du Nord? sont affectés par la perception erronée générale que les États-Unis consacrent déjà de grandes sommes d’argent à des problèmes à l’étranger. Travailler avec le Congrès pour adopter un projet de loi sur l’autorisation de l’aide étrangère, le premier depuis 1985, pourrait fournir aux décideurs politiques une occasion importante de plaider en faveur de l’importance de l’aide étrangère.
Dans bon nombre des cas difficiles auxquels sont confrontés les décideurs politiques américains aujourd’hui, et dans de nombreux défis qui leur seront présentés demain, une politique plus réfléchie qui incorpore des éléments d’engagement sera préférable à une stratégie dominée par les sanctions. Le passage de l’imposition instinctive de politiques punitives à un examen plus attentif d’une plus grande variété d’options est déjà en cours. Ce sera la responsabilité du nouveau président et du nouveau Congrès de transformer ces flirts et ces tendances incertaines en une nouvelle stratégie solide envers les pays anciennement connus comme des voyous. »